Местното самоуправление - кратък историко-теоретичен преглед Печат
Написано от Албена Петкова-Каранедева   
Самоуправлението възниква в древността по време на родовата организация, като първи властнически органи са родовите събрания. С възникването на държавата самоуправлението отмира, за да се възроди от нашето време, като продукт на гражданското общество на една от най-демократичните форми на съвременната държава. Местното самоуправление има своите исторически форми през цялото развитие на човечеството.

Класически пример за самоуправляващи се общини са древногръцките полиси, които са независими общности и се управляват от собствени норми и ценности, и в които винаги определена група от свободни граждани (полити), определят обществения живот.
Вътрешно правната система на управление на първото българско царство при славяните е федерация от области със запазена индивидуалност и самостоятелност. Всички села са плащали данъци на областните владетели и на жупаните. Данъците са били повинности. Селото си избирало един старейшина - носител на административната, полицейската и правосъдните власти. Междинната самоуправителна асоциация е била жупата, която представлявала автономното публично правно устройство на племето. Общите работи, както на селото, тъй и на жупата е бил градът - крепост, който е нямал характера нито на античния град, нито на славянското село. Малко по-късно градовете стават стопански средища. Жупанът бил избиран, няколко жупи образували области с князе. Всички тези автономни публично правни тела са били юридически личности.
С идването си, българите обединили отделните области, като запазили тяхното автономно самоуправление. Връзката между централната власт и областите е била тая, че някои от тях й плащали данъци, всички участвали във войните под общата команда на върховната власт.
Византийското иго не е засегнало пряко българското самоуправление. То, обаче, засилило чрез законодателството неблагоприятната за това самоуправление социална диференциация. Засилило се е прониарството и духовенството. Прониарът събира определените по опис данъци за себе си и за държавата. Те събирали данъците в натура:вино, мед, дърва и др. Цялото село плащало. Едно след друго селата били подарявани на прониара или на манастира. Самоуправителните единици намаляват, а на запазените от тях ограничавали правата.
След 1186 г. жупите и областите като самоуправителни тела в по-голямата си част изчезват. На тяхно място идват частно-правните пронии и манастирски области. Само селата запазват част от своите самоуправителни функции и то несвободните села са запазили известно самостоятелно правораздаване, а свободните са упражнявали същата по-раншна съдебна и стопанско-финансова автономна разпоредителна власт*.
Стремежа за самоуправление на хората през средновековието първоначално е означавало дружествено управление. При дружественото управление дружество от равноправни членове възлага на временно избрани служители изпълнението на дружествените задачи. За разлика от него господстващото държавно управление възлага изпълнението на обществените задачи на централизиран апарат от професионални чиновници. Така е било например по времето на абсолютизма.
Идеята за самоуправление в Германия се е възродила в началото на ХІХ век от барон фон Щайн. Той се е надявал успешно да се справи с реорганизирането на Пруската държава след загубите й във войната с Наполеон, като за целта издигнатите прослойки на буржоазията са се заели с решаването на локалните управленчески задачи. Това е трябвало, от една страна, да насочи богатството от идеи в служба на държавата, а от друга, да спести разходи за управлението. Идеите на Щайн за реформата са намерили своя израз в пруския закон за градската управа от 1808 г. Той е дал възможност на гражданите, които упражнявали занаята си или притежавали земя или къща (от 1853 г. важи избирателното право за трите класи), сами да влияят върху съдбините на своя град. Останалите немски провинции скоро последвали примера на Прусия. С течение на времето градоустройственият правилник на Щайн е претърпял сериозни изменения. Независимо от това до края на ХІХ век се оформя силно общинско управление, което се занимава с въпросите на правото и реда, на културата и училището, на социалното дело и здравеопазване, на транспорта и снабдяването и на общинското стопанство** .
Социалните и политически промени характерни за втората половина на ХІХ и началото на ХХ век, довели до сериозни изменения в устройството и характера на държавата. Появяват се нов тип икономически интереси, зад които стоят различни социални общности. Развитието на търговията, внедрените постижения на научния прогрес, концентрацията на промишлеността в крупни градски центрове, засилват зависимостта на отделните териториални единици от общонационалния политически и икономически курс. Бързия растеж на градовете определя необходимостта от крупни инвестиции. Заражда се идеята за държавата на всеобщото благосъстояние, пълномощията, на която вече не се свеждат само до защитни и регулиращи функции. От нея се очаква тя да осигури разумен стандарт на населението. Принципът за равноправието се утвърждава не само към политически права и свободи, но и към икономически и социални възможности на гражданите и техните потребности. Постепенно започва преоценка на традиционните ценности на местната автономия. Принципът за свободата и независимостта на местните власти се заменя с нови ценности - рационалност, ефективност и икономия.
Местното самоуправление започва да се разглежда не само като обща демократична цел, а и като средство за решаване на локалните проблеми и осъществяване по места на общонационален политически курс. Държавата се заема с организацията и управлението на процесите по задоволяване на непрекъснато нарастващите обществени потребности, но това се оказва непосилно за един властен център. Затова държавата се освобождава от част от тези си функции и ги възлага на други структури - административни (общини); неадминистративни (неформални образувния) и целеви (стопански, търговски и индустриални камари, църковни и училищни настоятелства). Така възникват публично правните организации.
Държавата отстъпва на местните власти част от своите властни права, в границите на които им позволява да действа самостоятелно.
“… Както знаем, с протичане на времето и културата, претенциите на хората и на общността все повече и повече се диференцират. Всяко изтънчване на потребностите води след себе си по-тясно индивидуализиране на групите от хора и на местностите. Тъй израстват за общностите много потребности, които са тясно зависими от културната, географската и климатическата й разновидност. Задоволяването на такива потреби е най-ефективно, когато то се предприема то “местните”общности.
Държавата заема на тези местни власти част от своите властнически права, в рамките на които им позволява самостоятелно действие. В този смисъл говорим за самоуправление. Самоуправителните тела са териториално ограничени юридически лица на публичното право, снабдени от държавата с принудителна власт за самонареждане на приходите и разходите си вътре в границите на заетите им компетенции…”*** .
Самоуправлението, като принцип за упражняване на властта, се свързва с установяване на правила на взаимоотношения между различните равнища на управление в държавата.
Колкото и да е разнообразна самоуправителната практика в отделните държави, в основата й лежи идеята, че като черпи своето право и своята власт от държавния авторитет, то поема върху себе си всичките действия, които облекчават живота на гражданите, или пък предприема задоволяването на досегашните държавни задачи.
Самоуправлението играе и има да играе решителна роля във всички страни на обществения живот, като развива своята дейност във просветното, социалното, икономическото, санитарното, ветеринарното, земеделското и благоустройствено отношение.
Местното самоуправление означава правото на общините да уреждат всички проблеми на местната общност в рамките на закона, по собствена преценка, със собствени средства и със съдействието на демократично избрания общински съвет (т.нар. всестранна юрисдикция). Тази форма на децентрализирано вземане на политически решения и ръководство е гарантирана от Конституцията на Република България.
Местното самоуправление се изразява в правото на гражданите или на избраните от тях органи, в рамките на предоставената им компетентност, да решават въпросите свързани със:

  • общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация;
  • устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея;
  • образованието - предучилищно възпитание, начално, основно и средно;
  • здравеопазването - амбулаторно-поликлинично и болнично обслужване, здравна профилактика, медико-социални грижи и санитарно-хигиенни дейности;
  • културата - читалища, театри, оркестри, библиотеки, музеи и музейни сбирки, самодейност, ритуали, местни традиции и обичаи;
  • благоустрояването и комуналните дейности - водоснабдяване, канализация, електрификация, топлофикация, телефонизация, улици и площади, паркове, градини, улично осветление, озеленяване, корекция на реки и дерета, третиране на битови отпадъци, общински бани, перални, гаражи и гробища;
  • социално подпомагане - социални грижи и социални помощи, социално жилищно задоволяване и други социални дейности с общинско значение;
  • опазване на околната среда и рационално използване на природните ресурси с общинско значение;
  • поддържане и опазване на културни, исторически и архитектурни паметници с общинско значение;
  • развитие на спорта, отдиха и туризма с общинско значение.

Местното самоуправление означава също така и демокрация на общинско и областно равнище. Това отговаря на нашата демократична Конституция и на държавното ни устройство. Жителите на общините упражняват директно или чрез своите избраници в пределите на територията държавна власт. Чрез участието на гражданите в работата на общината се запазва, разширява и разумно се доизгражда многообразният и толкова пъстър обществен живот във всяка една община, като се запазва и спецификата й. Само по този начин отделните общини остават гъвкави и се пригаждат съм променящите се условия; само така те са в състояние да действат в границите на разумното, в зависимост от местните особености.
Местното самоуправление означава също, че общественото управление се извършва в рамките на обозрими управленчески единици. Ето защо местното самоуправление означава и децентрализация.
При децентрализацията долустоящите органи вземат решения в кръга на своята компетентност, те осъществяват свои собствени функции;
Децентрализацията в управлението е в резултат от процеса на делегиране на права от по-високите на по-ниските равнища**** .
Децентрализацията е принцип на управление, при който местните органи получават някои от функциите на централната власт. Това означава премахване, намаляване или отслабване зависимостта от централната власт и разширяване правата на по-нисшите органи на управление и повишаване на оперативността в управлението.
Погледнато от този ъгъл, въздържанието от общинско самоуправление би означавало всички управленчески решения да се регулират от централната административна власт. Индивидуалните “местни” желания, историческото развитие на района и различните перспективи за бъдещо развитие от страна на гражданите не биха могли да се вземат предвид. Освен това би станало и по-трудно да се постига справедливо решаване на всеки отделен въпрос. Отрицателно решение се взима по-лесно, когато си седнал зад бюро, разположено далеч от селището, отколкото, когато се намираш на място, пред погледа на потърпевшия гражданин.
Това, че самата община отговаря за решаването на местните проблеми, от една страна, ограничава, а от друга, защитава общинското самоуправление. Общината няма право да се нагърбва със задачи, които не са от местен характер.
Местното самоуправление осъществява също така основни политически принципи, например почтения характер при изпълнението на управленческите задачи, както и принципа на субсидиарността. Тъкмо почтения характер на общинския мандат дава независимост на общинарите, както и по отношение на избирателите, така и по отношение на специализираната управа. Общинския съветник от финансова гледна точка е независим от един следващ избор. От своята дейност той също така не извлича непосредствена икономическа изгода; по-скоро длъжността му е свързана с разходи и с натоварвания от различен характер. Почтеният характер гарантира също така и участието на непрофесионалиста в общинското управление. По този начин се слагат граници на специализацията, която прави управлението по перфектно, но не и гражданина по-доволен от услугите на общината.
Според принципа на субсидиарността, решенията трябва да се взимат на най-ниско равнище и от най-малката единица. По този начин се гарантира решението максимално да отговаря на интересите и на проблемите на гражданите.
Субсидиарността, отнесена към работата на общините, означава засилване, а не отслабване на общинското самоуправление. Това, което може да реши малката общност, общината, областта със собствени сили, това е тяхното изконно право, от което те не бива да бъдат лишавани. Принципът на субсидиарността гарантира индивидуално осигуряване на гражданите с оглед на техните нужди. Той определя взаимоотношенията между гражданин (индивид, семейство) - общество - държава. Всяка обществена или държавна дейност по същество е “субсидиарна”, т. е. тя подпомага или съответно замества. Следователно по-голямата обществена или държавна единица може да се намесва с помощта си само тогава, когато възможностите на по-малката единица не й позволяват да се справи със задачата.
Една държава е по-силна, когато възможно голям брой задачи се решават от силни общини и със задоволителен резултат за гражданите, и тогава, когато гражданите участват в изпълнението на тези задачи.
Местното самоуправление като основа на държавното устройство е важна съставна част от демокрацията. То разчленява общинската система и заедно с това допълва разделението на властите. Централизираното вземане на решенията раздува щата на централата, така че тя става необозрима, а да не говорим за това, че не е в състояние да координира и собствената си дейност. Обвързвайки се прекомерно с нормативни документи, държавата сама затруднява управлението и представлява заплаха за изпълнението на собствените си задачи - защита на основните права на гражданите.
За разлика от държавната, общинската политика лесно се приспособява и е по-изобретателна. Тя може да допуска грешки, но те влияят само на място и обикновено лесно могат да се коригират. Освен това много независещи една от друга местни институции могат да генерират множество разнообразни идеи. Множеството центрове, които могат да вземат самостоятелни решения и да действат в рамките на общинското самоуправление, допринасят за свободните действия на гражданите.
Местното самоуправление е “начин за институционализиране на самодейната гражданска активност” чрез “органи и форми на държавна организираност”***** .
Местното самоуправление кара гражданите да участват в изпълнението на задачи по местоживеене; разширява основите на политическата активност; гарантира плурализма на различните равнища и в различните институции на общинско управление.; дава възможност за оптималното решаване на проблемите според гражданските искания.


* Чолаков Ст., “Наука за общинското самоуправление., София 1992
** Задачи на практическата общинска политика, Kommunal - Verlag, Recklinghausen, und Konrad-Adenauer-Stiftung e. V., Sankt Augustin. София -1992
*** Чолаков Ст.- Наука за общинското самоуправление., София 1992
**** Кънчев, М., “Основи на управлението” ІІ част София, Албатрос, 1999 год. стр. 89
***** Сивков Цв., “Участие на гражданите в местната власт”, Университетско издателство “Св. Кл. Охридски”, София, 2000